國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏談食品安全：嚴厲執法

　　編者按：近日，國務(wù)院法制辦袁曙宏副主任發(fā)表了題為“沒(méi)有嚴厲執法 就沒(méi)有食品安全”的文章，文章指出不嚴厲執法，不足以遏制當前食品安全事件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢；不嚴厲執法，不足以迫使一些不良企業(yè)重塑職業(yè)道德；不嚴厲執法，任何監管體制的調整、執法人員的增加和技術(shù)手段的更新都無(wú)法保證食品安全。
　袁曙宏：沒(méi)有嚴厲執法 就沒(méi)有食品安全
　　【閱讀提示】
　　基層和一線(xiàn)確實(shí)存在執法人員不足、執法經(jīng)費不夠、技術(shù)裝備缺乏的問(wèn)題，一定程度上影響了食品安全監管成效，應當盡快予以解決。但這似乎不是食品安全事件多發(fā)高發(fā)的主要原因。如果不嚴厲執法，那么體制再順、人員再多、經(jīng)費再足、設備再新也是徒勞。
　　要保證嚴厲執法，就必須全面落實(shí)地方政府、監管部門(mén)及其工作人員的嚴格責任，建立健全明確清晰的監管責任體系。企業(yè)是食品安全的第一責任人，嚴厲執法的對象首先是食品企業(yè)。不嚴厲執法，不足以確立食品安全法的高度權威。
　　亂世用重典，盛世治亂也要用重典。要以嚴厲執法保障食品安全。不嚴厲執法，就既不能治標，也不能治本；既不可能有近期的食品安全，也不可能有中期的食品安全，同樣不可能有遠期的食品安全。應以嚴厲執法為中心環(huán)節，推動(dòng)執法理念、執法方式和執法體制的深入轉變，努力爭取食品安全形勢的根本好轉。
　　一、非嚴厲執法不能有效治理食品安全之亂
　　執法寬嚴的抉擇，當以社會(huì )需要和人民意愿為標準，審時(shí)度勢，依法而行。當前我國食品安全的嚴峻形勢和人民群眾的普遍擔憂(yōu)，要求我國食品安全執法必須嚴厲
　　（一）不嚴厲執法，不足以遏制當前食品安全事件高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。雖然我國目前食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中發(fā)生的問(wèn)題，與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平密切相關(guān)，也是西方國家在發(fā)展過(guò)程中大都要經(jīng)歷的一個(gè)發(fā)展階段，但我們無(wú)疑必須下最大的決心、盡最大的努力，盡快縮短這個(gè)必經(jīng)階段的時(shí)間跨度，盡快遏制食品安全事件高發(fā)頻發(fā)的勢頭。因為人民群眾無(wú)法接受食品安全問(wèn)題的“常態(tài)化”，我們的食品產(chǎn)業(yè)難以在信任危機中做大做強，中國的國家形象也經(jīng)不起食品安全問(wèn)題的反復“抹黑”。要像嚴厲治理礦難、酒駕這些頑疾一樣治理食品安全問(wèn)題，像始終保持“嚴打”高壓態(tài)勢抓社會(huì )治安一樣抓食品安全，下猛藥、出重拳，“以霹靂手段，顯菩薩心腸”，通過(guò)嚴厲打擊食品違法犯罪行為，給人民群眾食品安全以保障，給加快食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級以契機，給提高政府公信力和執行力以信心。
　　（二）不嚴厲執法，不足以迫使一些不良企業(yè)重塑職業(yè)道德。穩定、長(cháng)久的食品安全，最終取決于全體食品企業(yè)秉持良好職業(yè)道德，守法自律、誠信經(jīng)營(yíng)。但在現階段，我國的食品企業(yè)離這一目標還有很長(cháng)的路要走。企業(yè)追求利潤最大化、成本最小化的本質(zhì)，決定了僅靠道德、良心難以有效制止其違法行為，僅靠常規執法也不足以矯正其長(cháng)期形成的行為慣性。只有嚴字當頭，重典治亂，才能讓無(wú)良企業(yè)付出難以承受的代價(jià)，讓一般企業(yè)不敢越過(guò)違法的紅線(xiàn)，讓守法企業(yè)獲得遵守制度的紅利，從而使企業(yè)道德在公平正義的法治環(huán)境下萌芽生長(cháng)，使企業(yè)誠實(shí)守信逐步成為經(jīng)營(yíng)準則和行為習慣。否則，企業(yè)越講道德，良幣被劣幣驅逐的可能就越大。
　　（三）不嚴厲執法，不足以確立食品安全法的高度權威。解決食品安全問(wèn)題，根本上要靠法治，這是世界各國的普遍經(jīng)驗。食品安全法越有權威，食品安全就越有保障。我國2009年施行的食品安全法及其實(shí)施條例，其理念和制度的實(shí)踐性、科學(xué)性、先進(jìn)性得到了國內外的普遍認可，并被美國起草《2009年食品安全加強法案》時(shí)所借鑒。然而，法律的生命在于執行和遵守，再科學(xué)、再先進(jìn)的法律，若得不到有效實(shí)施，就只能是一紙空文。只有通過(guò)持之以恒、公平公正的嚴厲執法，才能真正確立食品安全法的高度權威，使食品領(lǐng)域的企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)成為常態(tài)乃至自覺(jué)，進(jìn)而推動(dòng)全社會(huì )對法律的信仰和敬畏，逐步樹(shù)立起憲法法律至上的權威和尊嚴。
　　（四）不嚴厲執法，任何監管體制的調整、執法人員的增加和技術(shù)手段的更新都無(wú)法保證食品安全。關(guān)于食品安全監管體制問(wèn)題，是一個(gè)部門(mén)集中監管好，還是多個(gè)部門(mén)綜合協(xié)調監管好？是按品種監管好，還是分段監管好？綜觀(guān)世界各國實(shí)踐，都是根據各自國情建立最適合本國的監管體制，很難得出一個(gè)孰優(yōu)孰劣的結論。至于執法力量和技術(shù)裝備，客觀(guān)地說(shuō)，基層和一線(xiàn)確實(shí)存在著(zhù)執法人員不足、執法經(jīng)費不夠、技術(shù)裝備缺乏的問(wèn)題，并在一定程度上影響了監管成效，應當盡快予以解決。但這似乎不是當前食品安全事件多發(fā)高發(fā)的主要原因。像發(fā)生“三聚氰胺”、“瘦肉精”這樣涉案企業(yè)多、波及范圍廣、持續時(shí)間長(cháng)的惡性違法事件，又豈能簡(jiǎn)單歸咎于“體制不順”和“缺人”、“少錢(qián)”、“無(wú)設備”？如果不嚴厲執法，該查不查、該辦不辦、機制麻木、制度休眠，放任食品違法犯罪行為滋生蔓延，那么體制再順、人員再多、經(jīng)費再足、設備再新，我們的食品安全仍只能是水中月、鏡中花。
　　二、以嚴厲執法促企業(yè)嚴格守法
　　企業(yè)是食品安全的第一責任人，嚴厲執法的對象首先是食品企業(yè)。嚴厲執法本質(zhì)上要求有法必依、執法必嚴、違法必究，具體要做到“兩嚴、兩從”
　　（一）要嚴密執法。執法要全覆蓋，無(wú)疏漏。一是環(huán)節、要素、過(guò)程全覆蓋。要對食用農產(chǎn)品的種養殖、食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)等各個(gè)環(huán)節，對食品添加劑、飼料、農藥等影響食品安全的各個(gè)要素，對許可、管理、處罰、問(wèn)責等整個(gè)監管過(guò)程全面實(shí)行嚴厲執法。二是主體全覆蓋。既要管好大企業(yè)，也要管住小作坊；既要監管合法主體，也要肅清非法主體；既要對所有的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者建立食品安全信用檔案，又要堅決防止檔案管理流于形式，及時(shí)把污點(diǎn)企業(yè)納入黑名單重點(diǎn)監管。三是違法行為全覆蓋。要部門(mén)聯(lián)手、上下聯(lián)動(dòng)，尤其是在環(huán)節銜接、層級分界的地方，要避免出現監管空白，不使任何違法行為、特別是不使任何一項嚴重違法犯罪行為逃脫監管和懲處，做到食品安全事故百分之百查處。
　　（二）要嚴格執法。執法人員要鐵面無(wú)私、鐵腕治亂。一是執法態(tài)度要嚴、要公。對食品安全違法行為，只要一經(jīng)發(fā)現，一律依法嚴懲，決不允許姑息縱容，決不允許下不為例，決不允許徇私保護。同時(shí)要嚴格依據法定權限和程序執法。二是執法手段要硬、要實(shí)。要多主動(dòng)出擊、排查隱患，少被動(dòng)執法；要多進(jìn)行不定期、突擊性現場(chǎng)檢查，特別是對重點(diǎn)品種、重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)主體的高頻次嚴查，少進(jìn)行預告后檢查；要多去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現場(chǎng)隨機抽樣檢驗，少讓企業(yè)送樣檢驗。
　　（三）要從重執法。對食品違法犯罪行為要在法律規定的處罰種類(lèi)、幅度內，依上限頂格懲處。一是對有故意非法添加等嚴重違法行為的企業(yè)，要一律吊銷(xiāo)證照、罰沒(méi)設備。二是對企業(yè)負有直接責任的人員，要依法實(shí)施5年禁業(yè)處罰，并可在行業(yè)內部建立黑名單制度；構成犯罪的，依照刑法予以嚴懲，后果特別嚴重或者致人死亡的，可處無(wú)期徒刑直至死刑。三是對企業(yè)違法行為依法應當予以罰款的，要在法定幅度內依上限開(kāi)出頂格罰單。四是對存在安全隱患的企業(yè)，要責令立即糾正，必要時(shí)應責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。
　　（四）要從快執法。對發(fā)現的食品安全違法行為，一是要在第一時(shí)間啟動(dòng)應急程序和采取控制措施，防止危害進(jìn)一步擴大；二是要在第一時(shí)間公布違法行為及其相關(guān)情況，防止公眾恐慌和謠言擴散，保證執法信息公開(kāi)透明；三是要在查明事實(shí)后在法定最短時(shí)限內予以懲處，并在第一時(shí)間公布，以有力威懾違法犯罪分子，充分發(fā)揮輿論正面引導效應。
　　三、以全面責任制保證嚴厲執法
　　縣級以上地方政府對本地區食品安全監管負總責，相關(guān)監管部門(mén)各負其責。要保證嚴厲執法，就必須全面落實(shí)地方政府、監管部門(mén)及其工作人員的嚴格責任，建立健全明確清晰的監管責任體系
　　（一）要全面明確地方政府、監管部門(mén)和每一個(gè)執法人員的監管責任。食品安全監管工作要像社會(huì )治安綜合治理責任制、煤礦安全生產(chǎn)責任制那樣，實(shí)行最嚴格的責任制，縱向到底、橫向到邊，以責任撬動(dòng)監管體制機制發(fā)揮最大合力，倒逼各項法律制度得到嚴格執行和遵守。一是要通過(guò)逐級簽訂責任書(shū)的形式，明確國務(wù)院有關(guān)部門(mén)、各省級人民政府和市縣人民政府在食品安全監管方面的嚴格責任，把各級政府的職責、權限逐級確認下來(lái)，尤其是要嚴格落實(shí)縣級以上地方政府行政首長(cháng)、特別是市縣政府行政首長(cháng)作為食品安全監管第一責任人的責任，以及地方政府食品安全委員會(huì )的責任，將其納入地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃和政府目標考核、績(jì)效考核評價(jià)體系，作為對政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要內容。二是縣級以上地方政府要與本級食品安全監管部門(mén)簽訂責任書(shū)，明確每一項監管職責，確保不留下任何監管死角和職責空白，同時(shí)防止職責交叉。三是市縣政府監管部門(mén)要與每一個(gè)監管執法人員簽訂責任書(shū)，要使轄區內每一個(gè)區域、每一個(gè)企業(yè)、每一個(gè)環(huán)節都有專(zhuān)人負責，以保證責任易追溯、可追究。
　　（二）要對地方政府和監管部門(mén)的違法失職人員嚴格追究責任。一是要依據《食品安全法》及其實(shí)施條例和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導干部問(wèn)責的暫行規定》，對縣級以上地方人民政府在食品安全監管中未履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故、造成嚴重社會(huì )影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過(guò)、降級、撤職或者開(kāi)除的處分；同時(shí)對行政首長(cháng)嚴格問(wèn)責。對縣級以上食品安全監管部門(mén)不履行法定職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過(guò)或者降級的處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開(kāi)除的處分；其主要負責人應當引咎辭職。要以更堅決的態(tài)度、更過(guò)硬的舉措和更大的力度，確保食品安全事故責任人全部得到追究。二是要依據刑法規定，對在重大食品安全事故中犯有“食品安全監管瀆職罪”的人員，以及犯有“貪污賄賂罪”、“徇私舞弊罪”等犯罪行為的行政執法人員，堅決從重從快予以嚴懲，嚴禁以罰代刑、有案不移。三是要依據食品安全監管責任書(shū)，對沒(méi)有完成約定任務(wù)或沒(méi)有履行好約定職責的單位和個(gè)人追究責任，并責令其盡快整改。
　　（三）要深入開(kāi)展食品安全監管考核評價(jià)工作。應抓緊建立食品安全監管考核評價(jià)制度，頒布具體辦法，明確內容、標準和程序，以指導和推進(jìn)地方、部門(mén)的考評工作。一是要加強對“打擊非法添加”、“瘦肉精”等集中整治工作的考評，以及對于食品安全監管薄弱環(huán)節和問(wèn)題多發(fā)地區的考評。要突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)考評工作全面深入開(kāi)展。二是要注重對日常監管工作的考評，通過(guò)開(kāi)展定期或不定期抽查、暗訪(fǎng)、監察，開(kāi)通24小時(shí)投訴舉報熱線(xiàn)，充分發(fā)揮媒體監督、網(wǎng)上監督、人民群眾監督的作用，對食品安全監管進(jìn)行全面考核、評價(jià)和監督，切實(shí)防止“運動(dòng)式監管”和“一陣風(fēng)執法”。三是要重視考評過(guò)程和結果的公開(kāi)公平公正，注重陽(yáng)光考評和公眾參與，對考評成績(jì)優(yōu)異的要給予獎勵，不合格的要批評教育并進(jìn)行問(wèn)責，以充分發(fā)揮考評在推進(jìn)食品安全監管工作中的“抓手”作用。
　　（作者為國務(wù)院法制辦公室副主任）